Статья 6. Понятие уполномоченных органов

(наименование статьи в редакции, введенной в действие с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ
В целях настоящего Кодекса под уполномоченными органами понимаются федеральные органы исполнительной власти, а также органы, которым федеральным законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации предоставлены полномочия федерального органа исполнительной власти в соответствующей области деятельности и на которые возложена ответственность этого органа (статья в редакции, введенной в действие с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Комментарий к статье 6 ВзК РФ

1. Необходимость включить ст. 6 в ВК возникла в связи с постоянным реформированием структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Например, статус, наименование, структура и компетенция государственных органов, осуществляющих полномочия в отношении гражданской авиации, за период действия ВК необъяснимо и неоправданно неоднократно изменялись. Аналогичная ситуация существует и в области экспериментальной авиации. Эта перманентная "революция" в сфере государственного управления в столь чувствительных и весьма опасных сферах, как использование воздушного пространства, производство и испытание авиационной техники, обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности, не может не оказывать негативного влияния на весь комплекс авиационной деятельности.

2. Федеральные органы исполнительной власти РФ образуются в соответствии с утвержденной Президентом РФ структурой этих органов. Предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти Президенту РФ представляет Председатель Правительства РФ на основании п. 1 ст. 112 Конституции и Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Конкретные полномочия федеральные органы исполнительной власти РФ приобретают после утверждения Президентом РФ или Правительством РФ положений об этих органах.

3. Другие органы могут приобрести полномочия федеральных органов исполнительной власти только при наличии двух условий: этот орган должен быть органом Российской Федерации и должен быть назван Президентом РФ и получить полномочия от Президента или Правительства РФ.

Невыполнение этих двух условий нарушит юридическую логику п. 1 ст. 112 Конституции РФ. Желательно в будущем отразить такое положение в ст. 6 ВК.

К сожалению, эта статья не предусматривает механизма предоставления полномочий федеральных органов исполнительной власти юридическим лицам РФ (коммерческим или некоммерческим организациям). Такая практика имеется в ряде иностранных государств. В РФ такой коммерческой организацией, выполняющей функции государственного управления, является Государственная корпорация ОрВД (федеральное государственное унитарное предприятие) и ее филиалы, которые от имени РФ осуществляют, в частности, планирование, координирование и контроль использования воздушного пространства, а также непосредственное управление воздушным движением, в том числе в районах за пределами РФ, которые выделены Российской Федерации для указанных целей ИКАО.

4. В статье 6 ВК не реализовано положение ст. 79 Конституции о возможности передачи части полномочий РФ (т.е. о наделении полномочиями федеральных органов исполнительной власти РФ) межгосударственным объединениям путем заключения международного договора и его ратификации в соответствии с подп. "д" п. 1 ст. 15 Закона о международных договорах. На практике передача полномочий с соблюдением требований указанных статей Конституции и Закона о международных договорах не осуществлялась. В процессе дальнейших комментариев статей ВК будет обращено внимание на то, что некоторые функции государственного управления (такие, как сертификация типов воздушных судов, сертификация международных и категорированных аэродромов, расследование авиационных происшествий) по необъяснимым причинам изъяты из полномочий федеральных органов исполнительной власти РФ и переданы Межгосударственному авиационному комитету (МАК), статус которого вызывает множество вопросов.

В соответствии со ст. 8 Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (подписано странами Содружества Независимых Государств в декабре 1992 г.) МАК является лишь исполнительным органом, обеспечивающим выполнение решений Совета по авиации и использованию воздушного пространства, созданного в качестве международной правительственной организации указанным выше Соглашением. Таким образом, МАК не является субъектом международного права и не может самостоятельно осуществлять каких-либо властных полномочий, тем более государственных функций РФ, которые он получил в нарушение общепризнанных норм международного права на основании противоречащих Конституции актов РФ (Указ Президента РФ от 05.08.1992 N 439, Постановление Правительства РФ от 23.04.1994 N 367 и от 07.04.1995 N 316). При этом МАК как исполнительный орган международной организации и его сотрудники, являющиеся международным персоналом, не могут нести ответственность за ненадлежащее исполнение своих функций перед органами государственной власти РФ.

Другой комментарий к статье 6 ВзК РФ

Комментируемая статья дает понятие уполномоченных органов. На сегодняшний день такие органы определены. Это Министерство обороны Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство воздушного транспорта и Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация).

Министерство обороны РФ в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 605 "О государственном регулировании и организации использования воздушного пространства Российской Федерации" <9> наделено правом осуществления полного государственного регулирования использования воздушного пространства.

--------------------------------
<9> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3077.

Министерство транспорта Российской Федерации в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 года N 395 <10>, является федеральным органом исполнительной власти, в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации (кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации). Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении Федерального агентства воздушного транспорта.

--------------------------------
<10> СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3342.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности.

Самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

1) правила перевозок пассажиров, багажа, груза, грузобагажа на основании и во исполнение транспортных уставов и кодексов;

2) правила формирования, применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации, за исключением сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации, а также правила продажи билетов, выдачи грузовых накладных и других перевозочных документов;

3) формы билета, багажной квитанции и грузовой накладной в гражданской авиации;

4) правила государственной регистрации и государственного учета гражданских воздушных судов, включая порядок нанесения государственных и регистрационных опознавательных знаков гражданских воздушных судов и порядок нанесения товарных знаков на гражданские воздушные суда;

5) условия обеспечения ответственности за причинение вреда третьим лицам и воздушным судам.

Федеральное агентство воздушного транспорта в соответствии с Положением, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396 <11>, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), кроме вопросов использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации.

--------------------------------
<11> Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. N 32. Ст. 3343; Российская газета. 11.08.2004. N 170.

Федеральное агентство воздушного транспорта в указанной сфере деятельности осуществляет полномочия авиационных властей в области гражданской авиации в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом при исполнении обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации.

Федеральное агентство воздушного транспорта осуществляет следующие полномочия:

1) организует в установленном порядке проведение обязательной сертификации аэродромов (кроме международных и категорированных), используемых в целях гражданской авиации, аэропортов, а также юридических лиц, обеспечивающих воздушные перевозки (за исключением деятельности по обеспечению авиационной безопасности и аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации);

2) организует обучение и повышение квалификации авиационного персонала гражданской авиации согласно перечню должностей в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и международными стандартами;

3) осуществляет:

- аккредитацию представительств иностранных организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации на территории Российской Федерации;

- согласование и подтверждение (одобрение) выполнения регулярных и нерегулярных полетов (за исключением транзитных полетов иностранных воздушных судов через воздушное пространство Российской Федерации) в случаях, предусмотренных международными соглашениями;

- подготовку заключений о целесообразности установления пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации на аэродромах и в аэропортах;

- ведение Государственного реестра гражданских аэродромов Российской Федерации и Государственного реестра аэропортов Российской Федерации;

- обеспечение в установленном порядке участия организаций воздушного транспорта в перевозке сил, средств и материальных ресурсов, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций и осуществления эвакуационных мероприятий.

В соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 марта 2006 г. N 173 "О Федеральной аэронавигационной службе", Федеральная аэронавигационная служба (Росаэронавигация) является специально уполномоченным органом, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания.

Росаэронавигация уполномочена самостоятельно принимать следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

федеральные авиационные правила:

- сертификации юридических лиц, осуществляющих и обеспечивающих аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

- осуществления радиосвязи;

- присвоения позывных радиосигналов гражданским воздушным судам;

- размещения маркировочных знаков и устройств на зданиях, сооружениях, линиях связи, линиях электропередачи, радиотехническом оборудовании и других объектах, устанавливаемых в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов;

- определяющие перечень объектов Единой системы организации воздушного движения;

- сертификации объектов Единой системы организации воздушного движения;

- выполнения авиационных работ с целью проверки наземных средств радиотехнического обеспечения полетов, авиационной электросвязи;

- определяющие требования, предъявляемые к авиационному персоналу;

- по иным вопросам в сфере использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания.

Кроме того, Росаэронавигация имеет право принимать нормативные правовые акты, устанавливающие:

- порядок взимания сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

- особенности режима рабочего времени и времени отдыха, условий труда авиационного персонала;

- перечень воздушных трасс и местных воздушных линий Российской Федерации;

- перечень зон и районов Единой системы организации воздушного движения;

- перечень зон, районов и секторов управления воздушным движением с наибольшей интенсивностью или сложностью движения;

- перечень профессий (должностей) и работ, непосредственно связанных с движением транспортных средств;

- перечень авиационных предприятий и организаций, привлекаемых в установленном порядке к проведению поисково-спасательных работ;

- нормативные правовые акты о введении в действие федеральных авиационных правил нормирования годности и сертификации типов наземных радиотехнических (радиолокационных, радионавигационных, радиосвязных) средств и комплексов, а также отдельных подсистем (компонентов) автоматизированных и неавтоматизированных систем управления воздушным движением, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов.

На основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, Росаэронавигация осуществляет следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:

1) выдает:

- разрешения на транзитные полеты иностранных воздушных судов через воздушное пространство Российской Федерации и на пересечение ими государственной границы Российской Федерации;

- разрешения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, на выполнение международных полетов из аэропортов, с аэродромов Российской Федерации, не открытых Правительством Российской Федерации для международных полетов;

- разрешения на выполнение разовых полетов;

- сертификаты, в том числе сертификаты (свидетельства) авиационного персонала;

- иные документы в установленной сфере деятельности, предусмотренные законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, удостоверяющие право юридических и физических лиц осуществлять определенные виды деятельности и (или) конкретные действия;

2) осуществляет контроль и надзор за соблюдением юридическими и физическими лицами законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации;

3) ограничивает действие и аннулирует сертификаты, в том числе сертификаты (свидетельства) авиационного персонала;

4) осуществляет полное государственное регулирование и организацию использования воздушного пространства Российской Федерации;

5) проводит обязательную сертификацию:

- типов систем и средств радиотехнического обеспечения полетов и управления воздушным движением, а также их производства;

- образовательных учреждений, осуществляющих подготовку специалистов соответствующего уровня, согласно перечням должностей авиационного персонала;

- объектов Единой системы организации воздушного движения;

- юридических лиц, осуществляющих и обеспечивающих аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

6) согласовывает разрешения на разовые полеты воздушных судов иностранных государств, связанные с перевозками глав государств и правительств, возглавляемых ими делегаций, министров иностранных дел и министров обороны, на разовые полеты государственных воздушных судов иностранных государств, для получения разрешения на которые требуется использование дипломатических каналов;

7) участвует в работе по определению технического состояния (комиссованию) радиотехнических средств, других объектов управления воздушного движения, используемых для обеспечения перевозок высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств;

8) присваивает рейсам воздушных судов, осуществляющих перевозку высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств, статус литерных рейсов, определенный Федеральной службой охраны Российской Федерации;

9) осуществляет контроль за организацией, обеспечением и выполнением полетов воздушных судов при перевозке высших должностных лиц Российской Федерации и иностранных государств;

10) согласовывает размещение линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещение радиоизлучающих объектов;

11) на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, осуществляет следующие полномочия по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности:

- оказывает государственные услуги по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечению электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, а также авиационно-космическому поиску и спасанию;

- организует единую систему авиационно-космического поиска и спасания;

- обеспечивает руководство функционированием Единой системы организации воздушного движения, ее реформирование с целью создания федеральной аэронавигационной системы;

- заключает соглашения об аэронавигационном обслуживании с пользователями воздушного пространства Российской Федерации;

- устанавливает ставки сборов за аэронавигационное обслуживание и распоряжается средствами от указанных сборов;

- устанавливает порядок ведения и организует официальное издание Сборника аэронавигационной информации Российской Федерации и издание иной аэронавигационной информации, а также организует деятельность по обеспечению аэронавигационной информацией пользователей воздушного пространства Российской Федерации;

- организует поиск и спасание пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиск и эвакуацию с места посадки космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов (за исключением космических объектов военного назначения);

- организует в соответствии с международными договорами Российской Федерации поиск и эвакуацию космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов, совершивших посадку на территории иностранного государства;

- организует взаимодействие авиационных поисково-спасательных служб с поисково-спасательными службами других федеральных органов исполнительной власти и иностранных государств;

- осуществляет оперативное руководство авиационными поисково-спасательными силами федеральных органов исполнительной власти во время проведения поисково-спасательных работ, а также контролирует поисково-спасательное обеспечение полетов воздушных судов и космических объектов;

- доводит полученную информацию о сигналах бедствия до координационных центров поиска и спасания, центров Единой системы организации воздушного движения и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти;

- проводит аттестацию подведомственных авиационных поисково-спасательных служб;

- осуществляет дальнее радионавигационное обеспечение потребителей Российской Федерации и других государств в соответствии с международными договорами Российской Федерации.