Статья 12. Государственное регулирование использования воздушного пространства

1. Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимаются установление государством общих правил осуществления такой деятельности, организация и проведение государственного контроля (надзора) в области использования воздушного пространства, а также установление ответственности за нарушения правил использования воздушного пространства. (Пункт в редакции, введенной в действие с 15 ноября 2014 года Федеральным законом от 14 октября 2014 года N 307-ФЗ.

2. Государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным органом в области использования воздушного пространства (пункт в редакции, введенной в действие с 8 декабря 2007 года Федеральным законом от 4 декабря 2007 года N 332-ФЗ.

Комментарий к статье 12 ВзК РФ

1. В пункте 1 ст. 12 ВК сделана попытка дать определение понятия "государственное регулирование использования воздушного пространства". Вместе с тем нельзя не отметить некорректность этого определения, которая заключается, во-первых, в том, что регулирование использования воздушного пространства - это не регулирование конкретных видов деятельности (таких, например, как производство стрельб или пусков ракет). Во-вторых, ответственность наступает не вследствие соблюдения правил, а вследствие их несоблюдения (см. комментарий к ст. 4 ВК).

2. Определение понятия "государственное регулирование" носит универсальный характер для всего ВК, и было бы более уместно дать его в гл. I "Общие положения". Это определение могло бы иметь следующее содержание: "Для целей настоящего Кодекса под государственным регулированием понимается установление государством порядка использования воздушного пространства и деятельности в области авиации, а также осуществление контроля над соблюдением воздушного законодательства".

3. Пункт 2 ст. 12 ВК содержит ссылку на орган, уполномоченный осуществлять государственное регулирование использования воздушного пространства. В соответствии с Указом Президента РФ от 05.09.2005 N 1049 и Постановлением Правительства РФ от 30.03.2006 N 173 таким органом стала Федеральная аэронавигационная служба. В очередной раз в истории Советского Союза и России был создан государственный орган, которому предоставлялось право единолично осуществлять государственное регулирование использования воздушного пространства. Ненадолго прекратились многолетние споры между Минобороны СССР, а затем и России, и ведомствами гражданской авиации о том, "кто в небе хозяин". Росаэронавигация могла бы стать беспристрастным арбитром в регулировании использования воздушного пространства, так как не имеет в своем ведении пользователей воздушного пространства, в том числе коммерческих организаций (авиакомпаний), и может самостоятельно действовать только на основании установленных в ст. 13 ВК государственных приоритетов. Однако 12.05.2008 был издан Указ Президента РФ N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с п. 14 которого Росаэронавигация была передана в ведение Минтранса России и все полномочия по государственному регулированию использования воздушного пространства были переданы этому Министерству на основании Постановления Правительства РФ от 28.05.2008 N 399, утвердившего внесение изменений в Положение о Минтрансе России (в п. 1 Положения устанавливается, в частности, что Минтранс России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, а в п. 2 определено, что Минтранс России координирует и контролирует деятельности подведомственной ему Росаэронавигации). Таким образом, впервые в истории СССР и России формирование правового режима использования воздушного пространства перешло в ведение министерства, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации (п. 1 Положения о Минтрансе России), т.е. обеспечивающего прежде всего удовлетворение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках и авиационных работах.

Такое решение, казалось бы, соответствует части второй преамбулы ВК, однако оно неразрывно связано с созданием условий для эффективной работы коммерческих организаций, осуществляющих указанную выше деятельность. Однако в части второй преамбулы ВК определены и другие цели государственного регулирования использования воздушного пространства - обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Такое обеспечение находится в компетенции многих федеральных органов исполнительной власти (Минобороны России, ФСБ России, МВД России, МЧС России, Роскосмоса России и др.). Многолетняя практика показывает, что решение о передаче полномочий по государственному регулированию использования воздушного пространства, носящих явно межведомственный характер, в компетенцию отраслевого министерства (Минтранса России) неизбежно приведет к дискриминации в области организации использования воздушного пространства. Это связано с традиционной недостаточностью правосознания должностных лиц, для которых ведомственные интересы всегда превалируют над буквой закона (имеются в виду прежде всего положения ст. 13 ВК о государственных приоритетах в использовании воздушного пространства).

В связи с этим уместно вспомнить, что аналогичная попытка передачи полномочий на государственное регулирование использования воздушного пространства ведомству гражданской авиации уже предпринималась. Правительство РФ 14 мая 1996 г. приняло Постановление N 583 (проект Постановления преднамеренно не был согласован с Минобороны России), которое возложило функции государственного управления организацией воздушного движения на Федеральную авиационную службу России, впоследствии переданную в подчинение Минтрансу России. Только своевременное вмешательство Совета Безопасности РФ не позволило реализовать на практике это решение Правительства РФ, которое, по справедливому мнению Совета Безопасности, нанесло бы "серьезный ущерб обороноспособности и национальной безопасности России, ее суверенитету в собственном воздушном пространстве" (докладная записка Президенту РФ от 10.06.1996 N А21-639). Не вызывает сомнения, что действия, предпринятые в 1996 и 2008 гг., инициированы одними и теми же авторами этой, как считают в Совете Безопасности РФ, антигосударственной идеи, которые на протяжении 12 лет имеют возможность влиять на принятие решений Правительством РФ.

Другой комментарий к статье 12 ВзК РФ

Регулирование и организация использования воздушного пространства Российской Федерации возложены на ЕС ОрВД, состоящую из военной и гражданской подсистем. Структура и функции руководящих и оперативных органов Единой системы определены Федеральными правилами использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. N 1084.

Руководство и контроль за деятельностью оперативных органов военной подсистемы осуществляет Управление по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Министерства обороны РФ. Оперативными органами военной подсистемы являются войсковые части (военные секторы центров ЕС ОрВД), подчиненные этому Управлению в специальном отношении.

Руководство и контроль за деятельностью оперативных органов гражданской подсистемы осуществляет Управление государственного регулирования организации воздушного движения Федерального агентства воздушного транспорта.

Функции оперативных органов гражданской подсистемы осуществляют организации аэронавигационного обслуживания, являющиеся дочерними предприятиями федерального унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации".

В соответствии с полномочиями по государственному регулированию, предоставленными Воздушным кодексом РФ, военные органы ЕС ОрВД планируют использование воздушного пространства и обеспечивают разрешительный порядок его использования во взаимодействии с гражданскими органами ЕС ОрВД. Указания военных органов Единой системы по вопросам разрешения (запрета) использования воздушного пространства являются обязательными для гражданских органов.