Статья 2. Воздушное законодательство Российской Федерации

1. Воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
2. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Комментарий к статье 2 ВзК РФ

1. Название настоящей статьи по отношению к ее содержанию носит явно расширительный характер, так как термин "законодательство" используется для консолидированного обозначения не только законов, но и подзаконных актов (указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов министерств РФ) и даже принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов. Традиция применения этого термина сложилась в советское время, и она явно не соответствует юридической науке и современной законодательной деятельности. В соответствии со ст. 10 Конституции, закрепляющей принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, термин "законодательство" может применяться только к нормативным правовым актам, принимаемым законодательным органом, т.е. к законам.

По этим причинам современный российский законодатель использует другую терминологию. Так, например, аналогичная статья в ГК называется "Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права".

2. В пункте первом ст. 2 ВК предполагалось определить юридическую природу и иерархию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, указанные в ст. 5 ВК. Однако вследствие недостаточного анализа норм Конституции и федеральных законов, а также весьма невысокого уровня законодательной техники авторам ВК этого не удалось.

В соответствии с п. "н" ст. 71 Конституции определение статуса (правового режима) воздушного пространства РФ находится в исключительной компетенции Российской Федерации, т.е. относится к исключительной компетенции высших органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации. Таким образом, правовой режим воздушного пространства РФ может устанавливаться только федеральными законами и нормативными правовыми актами Правительства РФ. Практическое правотворчество, как правило, это подтверждает.

К воздушному законодательству РФ относится Воздушный кодекс РФ и другие федеральные законы, содержащие нормы воздушного права, например Закон о Государственной границе.

К иным нормативным правовым актам, устанавливающим правовой режим воздушного пространства РФ, относятся указы Президента РФ, которые, согласно п. "г" ст. 71 и ст. 112 Конституции, определяют структуру федеральных органов исполнительной власти, в том числе органов, уполномоченных в области использования воздушного пространства и контроля над порядком использования воздушного пространства РФ. К таким актам можно отнести, например: Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724, определивший Минтранс России уполномоченным органом в области использования воздушного пространства; Федеральные правила использования воздушного пространства РФ, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22.09.1999 N 1084.

Единственным нормативным правовым актом, устанавливающим порядок использования воздушного пространства, утвержденным на уровне федеральных органов исполнительной власти, являются Федеральные авиационные правила полетов в воздушном пространстве Российской Федерации (утверждены совместным Приказом Минобороны России, Минтранса России и Росавиакосмоса от 31.03.2002 N 136/42/51). Поскольку указанные Правила имеют универсальный характер и являются обязательными для исполнения всеми лицами независимо от принадлежности авиации (гражданская, государственная, экспериментальная), включая авиацию, используемую в личных интересах граждан, а также в связи с передачей Минтрансу России полномочий в области нормативно-правового регулирования использования воздушного пространства, утверждение таких Правил целесообразно отнести к компетенции Правительства РФ.

По мнению многих ученых и специалистов, к воздушному законодательству можно отнести только акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства, т.е. нормы воздушного права. Например, профессор Московского государственного университета И.С. Перетерский обоснованно утверждал это еще в 1923 г. (Воздушное право. М.: Изд. журн. "Вестник Воздушного флота", 1923.

Другой комментарий к статье 2 ВзК РФ

Комментируемая статья относит к системе воздушного законодательства Воздушный кодекс РФ, который является основополагающим актом, действующий со дня его официального опубликования на всей территории Российской Федерации, а также и другие федеральные законы. К моменту издания предыдущего комментария таких законов пока не было. На сегодняшний день принят Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" <1>. Целями указанного Федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. Закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 25.07.2005. N 30 (ч. II). Ст. 3126; Российская газета. 26.07.2005. N 161; Парламентская газета. 05.08.2005. N 136 - 137.

Согласно положениям Федерального закона "О концессионных соглашениях" объектами концессионного соглашения применительно к объектам воздушного транспорта могут быть:

- аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;

- объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

- объекты единой системы организации воздушного движения (ст. 4 Федерального закона).

Для аэропортов концессия - это одновременно концессия услуг, соответствующих предоставлению аэропортовых услуг, и концессия на выполнение работ по строительству и реконструкции аэропорта, по модернизации его основных фондов.

Кроме того, в соответствии с Воздушным кодексом РФ разрабатываются и утверждаются в установленном Правительством РФ порядке федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации.

Федеральные правила использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. N 1084 <2> (далее - Правила), устанавливают порядок использования воздушного пространства Российской Федерации в интересах экономики и обороны страны, в целях удовлетворения потребностей пользователей воздушного пространства, обеспечения безопасности использования воздушного пространства. В указанных Правилах даются определения таких понятий, как аварийное оповещение, аэроузел, воздушная трасса Российской Федерации, воздушный коридор пролета Государственной границы Российской Федерации и другие (всего 59 наименований). Одновременно в Правилах определяются органы Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, которыми являются:

--------------------------------
<2> СЗ РФ. 1999. N 40. Ст. 4861.

- Межведомственная комиссия по использованию воздушного пространства Российской Федерации <3>;

--------------------------------
<3> Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.04.2004 N 215 указанная комиссия упразднена.

- зональные межведомственные комиссии по использованию воздушного пространства Российской Федерации;

- Управление по использованию воздушного пространства и управлению воздушным движением Министерства обороны РФ;

- Управление государственного регулирования организации воздушного движения Федерального агентства воздушного транспорта России;

- оперативные органы Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации.

Данные Правила обязательны для руководства и исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и пользователями воздушного пространства, а также органами ОВД (управления полетами).

Что касается федеральных авиационных правил, то на основании Постановления Правительства РФ от 27 марта 1998 г. N 360 "О федеральных правилах использования воздушного пространства и федеральных авиационных правилах" <4> они утверждаются и вводятся в действие:

--------------------------------
<4> СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1593.

- Правительством РФ, если это определено Воздушным кодексом РФ, федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ;

- Министерством обороны РФ - в области государственной авиации;

- Федеральным космическим агентством - в области экспериментальной авиации;

- Федеральным агентством воздушного транспорта - в области гражданской авиации.

Федеральные правила, принятые Межгосударственным авиационным комитетом, вводятся в действие соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

К федеральным правилам использования воздушного пространства и федеральным авиационным правилам разрабатываются соответствующие руководства, которые утверждаются Министерством обороны РФ <5>, а в отношении вопросов использования части воздушного пространства, которая в установленном порядке определена для воздушных трасс (внутренних и международных), местных воздушных линий, районов авиационных работ, гражданских аэродромов и аэропортов, - и (или) Федеральной службой воздушного транспорта России.

--------------------------------
<5> См.: Наставление по обеспечению аэронавигационной информацией государственной авиации, утвержденное Приказом Минобороны России от 29 мая 2003 г. N 190.

Поскольку Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила являются частью воздушного законодательства Российской Федерации, они обязательны для исполнения гражданами и юридическими лицами.